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近期，环保圈被一则《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（下称《“十四五”固废规划》）的通知文件刷屏了。

作为“十四五”时期固废领域的顶层规划，这则政策文件是由发改委、住建部联合印发，起草单位是发改委环资司，它隶属于发改委，全称是发改委资源节约和环境保护司，主要负责拟定和组织实施绿色发展相关战略、规划和政策，承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关节能方面的具体工作。

稍加留意就会发现，很多与节能环保相关的政策文件，均是出自发改委环资司之手。

例如今年1月的《关于污水资源化推进污水资源化利用的指导意见》，以及去年8月的关于印发《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（下称《补短板强弱项方案》），还有2017年1月的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（下称《“十三五”固废规划》），这些政策文件都标注了“发改环资”字号。

同是发改委环资司起草的文件，此次《“十四五”固废规划》文件，与《“十三五”固废规划》相比有何不同？与去年8月印发的《补短板强弱项方案》相比，又做了哪些方面的改动？这些改动背后又说明了什么问题，将怎样影响市场格局和未来走向？今日，笔者试着简要分析一下。

01突出垃圾“资源”属性，“飞灰、渗滤液、沼渣、炉渣”提上日程

首先谈一下通读《“十四五”固废规划》之后的3点感受。

感受01

《“十四五”固废规划》突出垃圾的“资源”属性，首提“70万吨/日、60%”目标。

相比《“十三五”固废规划》在城镇生活垃圾无害化设施“大做文章”，注重建焚烧厂以解决后端“垃圾围城”的困境。《“十四五”固废规划》文件更具全局观，更加从“全产业链”考虑。

从前端的分类投放收集，中端的分类压缩转运，到后端的分类处置，规划全方面考虑了生活垃圾应该如何规范处置，而且还突出了生活垃圾的“资源”属性，强调要让生活垃圾资源化、减量化，注重资源回收和两网融合。

稍加留意就会发现，相比《“十三五”固废规划》，《“十四五”固废规划》文件增加了分类投放、分类收集、分类转运以及生活垃圾可回收资源化等章节内容，主要是配合全国垃圾分类工作，补齐垃圾分类收运、资源化利用水平短板。

在具体的量化指标上，《“十四五”固废规划》文件提出，到2025年底，全国城市生活垃圾资源化利用率要达到60%左右，分类收运能力要达到70万吨/日左右。

在清华大学环境学院教授刘建国看来，生活垃圾60%资源化利用率的指标属于首次提出，体现了鲜明的资源化导向，但是目前尚无明确定义和科学算法。

他预计，符合一定标准的焚烧发电和生化处理、规范的可回收物回收利用、填埋气收集利用都将按一定权重纳入资源化利用的统计范围。

感受02

《“十四五”固废规划》敢于“直面问题”，“飞灰、渗滤液、沼渣、炉渣”提上日程。

相比《“十三五”固废规划》及《补短板强弱项方案》，《“十四五”固废规划》文件在充分肯定过去5年成绩的基础上，又对目前存在的突出问题进行了准确剖析。

一方面，《“十四五”固废规划》文件指出了现有收运和处理设施体系难以满足分类要求、垃圾处理区域发展不平衡问题突出、存量填埋设施风险高隐患大、回收行业小散乱、厨余垃圾资源化消纳不畅、垃圾处理费征收难度大等行业共性难题。

另一方面，规划又对生活垃圾处理设施产生的新废物，比如处理过程中排放的废气、渗滤液，处理后产生的飞灰、炉渣、沼液、沼渣等去处，都有了一定的“安排”。

比如，对于垃圾焚烧飞灰的处理，就强调合理布局生活垃圾焚烧飞灰处置设施，特别指出要规范水泥窑协同处理设施建设，强化飞灰填埋区防水防渗，鼓励有条件的地区开展飞灰熔融技术应用和飞灰深井贮存技术应用，鼓励飞灰中重金属分离回收开发应用。

对于垃圾渗滤液的处理，对于具备纳管排放条件的地区或设施，在渗滤液经预处理后达到环保和纳管标准的前提下，推动达标渗滤液纳管排放，同时积极推动构建渗滤液多元化处理技术体系，改变传统单一膜分离处理工艺。

对于沼渣及堆肥，强调沼渣可与园林垃圾等一起堆肥处理，作为园林绿化肥料或土壤调理剂实现土地利用，解决好沼渣及堆肥在农业、林业生产中应用的"梗阻"问题，同时对于堆肥处理设施能力不足、具备焚烧处理条件的地区，可将沼渣预处理脱水干化后焚烧处理。

对于炉渣，鼓励垃圾焚烧设施就地或就近建设炉渣资源化利用设施，推动炉渣用于建材骨料生产、路基填充材料、填埋场覆盖物等建材利用试点示范，减少或避免焚烧炉渣进入填埋设施。

“对飞灰、渗滤液、沼渣及堆肥、炉渣等二次污染物如何妥善处置，主管部门如此大篇幅，这么系统强调还是头一例！”一位从事固废行业研究人士谈到。

在他看来，之所以这么做，一方面可能是迫于环保督察的高压态势，近年来环保督察屡屡曝光垃圾处置乱象，如飞灰乱填、渗滤液违规排放等；另一方面，随着环保技术的逐步成熟，垃圾资源化已越来越成为共识，沼渣和炉渣经过特殊工艺处理，都可以变废为宝。

感受03

《“十四五”固废规划》“精准施策”，既强调技术差异化，又考虑因地制宜。

相对于《“十三五”固废规划》以及《补短板强弱项方案》一味推崇垃圾焚烧，《“十四五”固废规划》文件在对待垃圾焚烧、垃圾填埋、厨余垃圾资源化技术工艺等方面更加科学，既强调垃圾填埋的"兜底保障"功能，又着力解决厨余垃圾处理资源化，还考虑到各地区之间财政能力、人口、垃圾量的差异，精准施策，因地制宜。

印象最深的有“两处”：

一是在适度规划建设垃圾填埋兜底设施中提到，西藏、青海、新疆、甘肃、内蒙古等省（区）的人口稀疏地区，受运输距离、垃圾产生规模等因素制约，经评估暂不具备建设焚烧设施条件的，可适度规划建设符合标准的兜底保障填埋设施。

换句话说，政策虽然规定不再规划和新增垃圾填埋场，但是诸如西部偏远省市，人口稀少、垃圾产量又少，运距又远，经评估建小型焚烧厂经济性又差，可以适度建设垃圾填埋场。

这相当于对西部偏远地区规划建设垃圾填埋场“撕开”了一个口子，政策上给予了宽容。

二是对待厨余垃圾处理设施建设，由《补短板强弱项方案》“因地制宜”到《“十四五”固废规划》“有序推进”，着力解决资源化产品出路问题，以集中处理为主，分散处理为辅。
从“因地制宜”到“有序推进”，虽然只有四字之差，但是却暗含主管部门态度转变，后文将详细介绍，暂不累赘。

02焚烧项目放缓，厨余垃圾堆肥迎来“第二春”？

作为政策指导文件，牵一发而动全身，先鼓励谁，先推动谁，先发展谁，先不发展谁，背后影响的是整个行业的市场格局及未来走向。

从2016年的《“十三五”固废规划》，到去年8月《补短板强弱项方案》，再到如今出台的《“十四五”固废规划》文件，措辞的改动、章节内容删减，既体现了主管部门结合垃圾分类大形势，与时俱进的指导思想，也传递出诸多变动信号，值得业内人士仔细品读其中的“韵味”。

变化01

300吨/日临界线被删去，西部偏远地区可建垃圾填埋场？

在千吨级以上垃圾焚烧项目越来越少的情况下，在垃圾焚烧新增市场下沉到县域级以后，业内人士不得不将眼光转向县域级小焚烧厂，开始讨论多大规模上马焚烧项目经济性最好。

去年8月三部委联合印发的《补短板强弱项方案》明确提到，生活垃圾日清运量超过300吨的地区，要加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式；不足300吨/日的地区，则要鼓励跨区域、统筹合建设焚烧处理设施。

于是，300吨/日的小焚烧厂就成了是否上马焚烧处理设施的“临界线”，还一度引发行业人士的热议。

《补短板强弱项方案》有关垃圾焚烧处理的表述

在看完《补短板强弱项方案》政策文件，有业内人士在朋友圈写道，“这是硬推垃圾焚烧，量不足，跨地区合建也要上焚烧设施，之前文件还不鼓励垃圾清运量300吨/日地区建小型焚烧厂，真是此一时彼一时！”

还有的固废投资商说，政策上是鼓励兴建小型焚烧厂，但不代表社会资本真的会去投，因为500吨以下的小项目投资回报期长、盈利水平弱，操作不好很容易赔本，最大的硬伤是入炉量不足 ，所以不见得这是一块人人都会争抢的“香饽饽”。

然而笔者欣喜地看到，此次下发的《“十四五”固废规划》文件，不仅删去了300吨/日以下的临界点，只保留“垃圾清运量大于300吨/日地区，鼓励跨区域共建焚烧设施”的字句，还对西部偏远省市，如西藏、青海、新疆、甘肃等人口稀少，运距又远、焚烧经济型不好的地区，适度新建垃圾填埋场兜底保障。

这样就体现了政策的灵活性，不再“一刀切”，也更加符合市场的实际。

变化02

新增项目虽放缓，但“十四五”仍有22万吨/日焚烧空间。

细心观察《“十四五”固废规划》文件数据，除了首次提出“到2025年底，全国生活垃圾资源化要达到60%，全国垃圾分类收运能力要达到70万吨/日”以外，结合目前全国垃圾收运能力以及资源化利用指标，这两个数据对环卫行业、资源再生都是极大利好，市场空间被继续放量，唯独垃圾焚烧规模被缩减。

为什么这么说呢？先看《“十三五”固废规划》和《“十四五”固废规划》文件提到的两组数据。

“十三五”期间，规划的是51万吨/日新增焚烧处理能力；而《“十四五”固废规划》则提出，到2025年底，焚烧处理能力要达到80万吨/日。

按照目前58万吨/日实际处理能力测算，“十四五”期间只剩下22万吨/日新增市场空间，远低于“十三五”期间51万吨/日的规模，减少了29万吨/日。

《“十四五”固废规划》文件有关垃圾资源化、收运及焚烧能力的表述

其实早在去年，笔者通过对比近两年全国各省市释放的垃圾焚烧项目，就注意到了高速增长的垃圾焚烧在2019年达到高潮后，未来几年市场空间将大幅度萎缩，并撰写相关文章（详情查阅：《变天了！2020垃圾焚烧新项目减少四成，“十大”吃掉64%市场份额》和《光大无新增，地方国资花样入局！一季度垃圾焚烧有哪些新趋势？》）

焚烧增速放缓的原因很简单，一方面是由于大中城市焚烧能力趋近饱和，市场逐步向县镇下沉，但整体来看，县镇项目体量较小，同时受制于财政能力、垃圾量、运距等因素的考量，对社会资本方吸引力不足；另一方面则是国补退坡惹得祸，多出的处理费让本就不发达县镇“望而却步”。

变化03

从“厨余可焚烧”到着力解决“资源化”，堆肥的“第二春”？

纵观去年8月的《补短板强弱项方案》和本次出台的《“十四五”固废规划》文件，笔者认为，最大的变动莫过于对分类后的厨余垃圾如何妥善处置，特别是主管部门对厨余资源化态度有了重大转变。

去年三部委下发《补短板强弱项方案》后（重点看下图标红处），不少业内人士提出质疑说，“分了半天，政策上允许厨余垃圾可纳入现有焚烧设施统筹处理，那垃圾分类效果岂不是大打折扣？为何不想着解决厨余垃圾后端资源化消纳，一股脑的混合焚烧？”

《补短板强弱项方案》关于厨余垃圾设施建设的表述

还有人表示，主管部门可能已经意识到厨余垃圾资源化路径不太好走，也可能“吃了上一阶段餐厨百城试点的亏”，所以才会在《补短板强弱项方案》中提出，对于尚未出台垃圾分类法规的地区，以及厨余垃圾资源化产品缺乏消纳途径的地区，允许厨余垃圾纳入现有焚烧设施统筹处理。

但是在资源化倒逼下，《“十四五”固废规划》文件》对厨余垃圾处置设施做出了很大改变。一是总体定位由之前的“因地制宜”到如今的“有序推进”，意味着未来五年，厨余垃圾处置设施推行力度和速度要比以前提速了；二是对厨余垃圾资源化处理方式，如好氧堆肥工艺，主管部门态度由之前“厨余可焚烧”，到如今着力解决堆肥工艺中沼液、沼渣等产品在农业、林业生产中应用的“梗阻”问题，态度有了明显的转变。

《“十四五”固废规划》文件有关厨余垃圾设施建设的表述

可喜的是，在新修订的《有机肥料NY/T525-2021》标准中，此次修订给厨余垃圾堆肥留了“后路“。标准第4.1条规定，“有机肥料生产原料应遵循“安全、卫生、稳定、有效”的基本原则，禁止选用粉煤灰、钢渣、污泥、生活垃圾（经分类陈化后的厨余废弃物除外）……等存在安全隐患的禁用类原料”。

这意味着，经过分类陈化后，达标的厨余垃圾堆肥有望被允许农用，一直被业内诟病的厨余垃圾资源化路径有望走通，堆肥工艺有望在“十四五”期间迎来发展的第二波“春天”！